04 AGO - La Ragioneria generale dello Stato tira le fila della sua produzione. E lo fa nell’Annuario statistico 2017 che ha lo scopo di dare conto delle attività svolte e, soprattutto, di  facilitarne la comprensione da parte di tutti i soggetti interessati.

Un documento diverso dai soliti, che analizza trasversalmente e non nei particolari la definizione dei raccordi tra le variabili. Questo, spiega la Rgs, per consentire, anche al l’utente non specializzato, “una lettura delle relazioni tra le quantificazioni presentate nelle diverse sezioni”.
I capitoli sono strutturati con riquadri metodologici che danno sinteticamente conto delle caratteristiche delle informazioni del volume e delle relazioni con le altre parti dell’Annuario.

Principali risultati
La Rgs mette subito in risalto i principali dati di insieme “spiegati” nell’Annuario:
• Il fabbisogno del settore pubblico nell’anno 2016 è stato pari a 46.278 milioni (2,8 per cento del PIL), in miglioramento rispetto al 2015 di 5.730 milioni (52.008 milioni, 3,2 per cento del PIL), con incassi pari a 811.603 milioni e pagamenti pari a 857.881 milioni. Il saldo al netto degli interessi è stato positivo (avanzo primario) per 27.983 milioni.
 
• Nel 2016 il bilancio dello Stato ha registrato un saldo netto da finanziare pari a 38.928 milioni, con entrate pari a 571.605 milioni (di cui 487.775 per entrate tributarie, 78.560 per entrate extra-tributarie e 5.270 per altre entrate finali) e spese pari a 610.533 milioni (di cui 566.898 per spese correnti e 43.365 per spese in conto capitale).
 
• Il conto generale del patrimonio dello Stato al 31.12.2016 riporta, per le attività, risultanze contabili complessive pari a 986.983 milioni (di cui 675.912 per attività finanziarie, 306.825 per attività non finanziarie prodotte e 4.246 per attività non finanziarie non prodotte) e per le passività finanziarie, un importo pari a 2.784.954 milioni.
 
• Le spese finali dello Stato nel 2015, al netto di quelle per interessi sui titoli di Stato, sono attribuite al Nord per il 38,8 per cento, al Centro per il 23,7 per cento e al Sud per il 37,6 per cento.
 
• La gestione della tesoreria dello Stato ha registrato nel 2015 incassi per 2.763.753 milioni e pagamenti per 2.782.952 milioni. Unitamente alla gestione di bilancio si è avuto un movimento generale di cassa di 3.550.546 milioni in entrata e 3.545.564 milioni in uscita: conseguentemente il saldo del conto disponibilità del tesoro è migliorato di 4.982 milioni.
 
• Nel 2016, l’Italia, a fronte di versamenti al bilancio generale dell’Unione Europea per un importo complessivo pari a di 14.776 milioni, ha ricevuto contributi per un totale di 10.076 milioni. L’Italia ha, quindi, registrato un saldo netto negativo di circa 4.700 milioni.
 
• Nel 2015, le oltre 10 mila amministrazioni pubbliche rilevate dal Conto annuale occupavano circa 3,3 milioni di dipendenti a tempo determinato e indeterminato  con una spesa annua di 158 miliardi. • Il debito residuo per mutui al 1° gennaio 2017 ammontava per le regioni a 14.780 milioni e per gli enti locali a 38.187 milioni.

Sulla spesa sanitaria, le annotazioni che l’annuario riporta riguardano anzitutto le partite creditorie, dove il testo sottolinea una discontinuità rilevante per la voce “Anticipazioni a Regioni per finanziamento spesa sanitaria”. La nuova procedura di trasferimento alle Regioni dei finanziamenti destinati alla Sanità adottata a partire dal 2009, spiega la Rgs, ha infatti consentito di ridurre drasticamente le anticipazioni di tesoreria a favore delle medesime Regioni. I relativi pagamenti, che costituiscono le anticipazioni concesse, sono infatti passati da 70 miliardi nel 2008 a 24 miliardi, in media, nel periodo 2009 - 2016. 
 
La revisione delle modalità di funzionamento del conto Disponibilità del tesoro (legge 196/2009), ha portato dal 2011 alcune modifiche nella rappresentazione delle partite debitorie e creditorie che riguardano:
1. la rilevazione tra i debiti di tesoreria – altre operazioni – dell’importo dei titoli di spesa emessi e già contabilizzati come pagamenti per il bilancio statale (ovvero già addebitati sui rispettivi conti di tesoreria), ma non ancora esitati, cioè materialmente pagati dalla tesoreria statale11. 
 
2. la rilevazione tra i crediti di tesoreria delle partite relative alla gestione della liquidità in esubero rispetto al limite remunerato che può essere detenuto sul conto Disponibilità del tesoro12e che si concretizzano in operazioni di impiego sul mercato monetario.

Un capitolo particolare in cui la sanità è in relativa evidenza (sempre nel raffronto tra comparti) è quello del personale dipendente delle Amministrazioni pubbliche.
Secondo l’Annuario, molti eventi hanno influenzato gli andamenti nell’intervallo temporale di riferimento (dal 2002 al 2015) , quali la nascita o l’estensione della rilevazione a nuovi comparti, il passaggio di enti tra comparti, l’ingresso o l’uscita di enti dal contesto del pubblico impiego, il recepimento di norme (restrizioni sulle assunzioni, attuazione di programmi di stabilizzazione del lavoro precario ecc.), ma l’Annuario descrive solo gli eventi più rilevanti.

Anche se siano espressi in unità di misura differenti (persone presenti al 31/12 per il tempo indeterminato e unità uomo/anno per il personale flessibile costituito da: tempo determinato, formazione e lavoro, interinali e lavoratori socialmente utili), e dunque l'operazione di somma non è propriamente corretta, considerando nel complesso il personale a tempo indeterminato  e quello flessibile, negli anni considerati si osserva un andamento a fasi alterne.

Nei primi anni della serie il dato complessivo è stabilmente sopra i 3,6 milioni di occupati, nel 2015 ce ne sono circa 600mila in meno, di cui 40mila in meno nel Ssn. In questi primi anni si assiste tuttavia ad una variazione della composizione interna tra il personale a tempo indeterminato, che si riduce, e il personale con rapporto flessibile che arriva nel 2006 ad avere il suo anno di massimo dell’intera serie, con quasi 475.000 unità.

Da notare che a partire dal 2004 al movimento nel personale con rapporto flessibile contribuisce la graduale eliminazione del personale di leva. Il 2006 rappresenta l'anno di massimo per il totale dell’occupazione pubblica, di non molto inferiore al precedente massimo raggiunto nel 2002. Contribuiscono a questo risultato le circa 16.000 unità censite per la prima volta come dipendenti delle province autonome di Trento e Bolzano ma impiegate nella scuola. Nel 2007 l’occupazione stabile continua a diminuire, e anche quella flessibile inverte la tendenza, sia per il minor ricorso al personale non di ruolo della scuola, sia per il definitivo assestamento degli allievi e volontari delle Forze Armate e dei Corpi di Polizia che, negli anni successivi, oscilleranno di pochissimo rispetto al valore raggiunto nel 2007, per diminuire ancora in modo consistente solo a partire dal 2012.

La riduzione generalizzata del personale flessibile iniziata nel 2006 si manifesterà per tutti gli altri anni, a tratti con vistose accelerazioni, legate anche alle particolari limitazioni imposte all’utilizzo di questo personale, per arrestarsi solo negli ultimi anni della serie e manifestando anzi un leggero incremento nel 2014, in parte dovuto all’ingresso nella rilevazione del nuovo gruppo di enti inseriti nell’elenco Istat denominato “lista S.13” e non presenti negli altri comparti.

Nel 2015 si assiste a un nuovo decremento di questa tipologia di personale con una riduzione di circa 15.000 unità uomo/anno. La riduzione del personale a tempo indeterminato che era in frenata nel 2008 a causa delle stabilizzazioni, riprende l’anno successivo in modo consistente, nonostante il processo non sia ancora concluso. Per la prima volta nel decennio il personale di ruolo della scuola scende sotto le 900.000 unità e il personale non di ruolo sotto la soglia delle 200.000 unità, valore costantemente superato a partire dal 2004.

A partire dal 2008 un ruolo importante è stato giocato dal processo di razionalizzazione avviato dalla legge 133/2008, essenzialmente dovute al compimento del processo di stabilizzazione del personale precario e dalle restrizioni sulle assunzioni che hanno fortemente penalizzato i comparti dei ministeri, degli Enti Pubblici non economici e dell’Università.

Nel 2010, tutti i comparti manifestano la tendenza alla diminuzione del personale sia a tempo indeterminato sia con contratto di lavoro flessibile, con la sola eccezione del comparto Ricerca che mantiene una sostanziale stabilità. Per la Scuola, il valore raggiunto nel 2010 nel personale di ruolo rappresenta il minimo dell’intero decennio. Nel 2011, solo la Scuola e la Ricerca presentano valori del personale a tempo indeterminato in ripresa, mentre tutti gli altri comparti presentano delle riduzioni più o meno marcate.Senza l’ingresso nella rilevazione della Regione Siciliana anche gli Enti Locali presenterebbero una consistente riduzione del tempo indeterminato.

Per il personale con contratto di lavoro flessibile, il 2011 è il primo anno che si avvicina alla soglia delle 300.000 unità, valore ridotto di oltre un terzo rispetto a 5 anni prima. In particolare, la Scuola raggiunge il suo valore minimo (136.000 unità) che è quasi dimezzato rispetto al massimo del 2006. Nel 2012 è proseguita la riduzione del personale pubblico, con un tasso di decremento che è tornato ad avvicinarsi a quello degli anni precedenti.

In termini assoluti – e sempre considerando i nuovi ingressi - in soli sei anni il pubblico impiego ha perso circa 200.000 unità. Anche nel 2013 è proseguita la contrazione del personale, ma con variazioni molto contenute all’interno dei singoli comparti, mentre nel 2014 la riduzione è tornata ad essere consistente, sebbene sia stata mascherata dall’estensione della rilevazione al nuovo gruppo di enti della lista S.13. Nel 2015 continua a registrarsi un decremento del numero degli occupati a tempo indeterminato in tutti i comparti, ad esclusione del comparto Scuola, che però non riesce a compensare la generalizzata contrazione del personale.  La dinamica delle diverse serie è spesso impressa dal comparto Scuola; nessuno dei restanti comparti ha movimenti tali da compensare interamente quelli di questo comparto, che da solo costituisce un terzo del pubblico impiego. 

Nei primi anni della serie il comparto Scuola oscilla poco al di sopra delle 900.000 unità a tempo indeterminato. A partire dal 2008 resta stabilmente al di sotto di questa soglia che tornerà a superare solo nel 2015. Il personale non di ruolo, che era arrivato a toccare nel 2006 il massimo assoluto dell’intero periodo, oltrepassando le 250.000 unità, a partire da quell’anno inizia una graduale riduzione che nel 2015 farà segnare oltre 100.000 unità in meno. 

Nella prima metà della serie la Sanità presenta oscillazioni molto contenute del tempo indeterminato. A partire dal 2009 inizia un consistente riduzione che vede il 2015 come anno di minimo dell’intera serie, con circa 40.000 unità in meno rispetto al 2009. L’andamento del personale flessibile è piuttosto simile, con il valore massimo raggiunto nel 2008, ma la riduzione si arresta nel 2013, per tornare a crescere negli anni successivi, senza però tornare sui livelli di inizio periodo. 

Nel complesso, il comparto sicurezza–difesa, che ha beneficiato di specifici interventi, ha manifestato una crescita notevole a metà del periodo considerato per effetto della “professionalizzazione”.
 
Gli Enti Pubblici non economici e i ministeri e gli altri comparti del settore statale hanno subito una contrazione del personale a tempo indeterminato pari rispettivamente al 30% e al 16% della loro consistenza iniziale rispetto al 2005. In quest’ultimo comparto, anche il personale con contratto di lavoro flessibile, che aveva una consistenza apprezzabile in valore assoluto, si è ridotto di circa l’80% del contingente dell’inizio del decennio. I restanti comparti hanno un andamento in riduzione per il personale flessibile con delle oscillazioni per quel che riguarda il tempo indeterminato.

Costo del lavoro
La principale determinante che spiega l’andamento del costo del lavoro va ricercata secondo l’Annuario nell’applicazione delle norme contrattuali. Oltre alla normale corresponsione di benefici per i bienni economici, la tardiva sottoscrizione dei rinnovi contrattuali ha dato spesso luogo all'erogazione di consistenti somme a titolo di arretrati. Da ciò scaturisce il tipico andamento a dente di sega della spesa dei singoli comparti: notevoli incrementi nell'anno di applicazione, stasi o leggera crescita nei successivi o, in qualche caso, riduzione se gli arretrati corrisposti sono stati particolarmente rilevanti. Inoltre, nel caso in cui i rinnovi contrattuali si siano avuti negli ultimi giorni dell’anno, il loro effetto va ricercato nell’anno successivo in virtù del criterio di cassa seguito dalla rilevazione del conto annuale.

Lo sfasamento temporale nella sigla e nell'applicazione dei contratti può compensare l’andamento dei rinnovi dei singoli comparti con un risultato più lineare al livello generale di pubblico impiego.
Negli anni 2009 e 2010 è stato completato l’iter contrattuale del quadriennio 2006-2009 per la quasi totalità dei comparti, per alcuni dei quali gli effetti in termini di spesa si sono prolungati nel 2011. Nonostante l’applicazione dei corrispondenti benefici economici e del pagamento degli arretrati contrattuali, la spesa del 2011 è più bassa dei tre anni precedenti.

Per il successivo triennio contrattuale 2010-2012, il decreto legge 78/2010 ha sancito il blocco della contrattazione del pubblico impiego – in seguito ulteriormente prorogato - prevedendo l’attribuzione della sola indennità di vacanza contrattuale. La spesa del 2012 ha così presentato una vistosa riduzione, proseguita nei due anni successivi, con il valore del 2014 che senza l’ingresso dei nuovi enti nella rilevazione si attesterebbe su un livello assoluto inferiore a quello del 2007.

Rispetto al 2009 – l’anno in cui la spesa è stata massima – al netto dei nuovi enti, nel 2015 sono stati spesi per il pubblico impiego circa 12,6 miliardi in meno.
Oltre ai nuovi ingressi nella rilevazione, che incrementano la spesa conosciuta attraverso il conto annuale, diversi altri fattori influenzano l'andamento della spesa, quali l'evoluzione della consistenza del personale, comprese le mutazioni della sua composizione interna a opera delle progressioni di carriera, e l’applicazione di contratti integrativi con utilizzo anche dei risparmi di gestione per l’incentivazione della produttività.

La riduzione registrata negli ultimi anni è conseguenza diretta della normativa di contenimento della dinamica della spesa che ha caratterizzato gli ultimi anni, che ha riguardato tutti i possibili fattori di crescita.
A partire dai primi anni l'andamento del costo del lavoro risente anche del progressivo impegno sostenuto per le missioni internazionali di pace.
Come per la consistenza del personale, anche nel caso della spesa è l’andamento del comparto della Scuola che detta il segno e buona parte delle dimensioni delle variazioni di tutto il pubblico impiego.